Zbliżająca się rewizja systemu ETS (ang. European Union Emissions Trading System, EU ETS) sprawia, że dyskusja na ten temat coraz częściej przenosi się z poziomu regulacyjnego na poziom polityczny. Zmiana funkcjonowania systemu ETS, jego zawieszenie lub likwidacja, wymaga jednak większości kwalifikowanej w Radzie UE. Bez osiągnięcia konsensusu większości krajów Unii Europejskiej, żadne państwo członkowskie nie może jednostronnie zrezygnować ze stosowania ETS, bez narażania się na dotkliwe kary lub postępowanie przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Zatem ETS, nie jest mechanizmem ani programem dobrowolnym, do którego państwo może przystąpić albo nie.
O co chodzi w ETS?
Unijny system handlu emisjami działa od 2005 r. i wyznacza limit emisji CO₂, nakładając na instalacje przemysłowe obowiązek zakupu uprawnień za każdą wyemitowaną tonę, zgodnie z zasadą „zanieczyszczający płaci”. Oznacza to, że podmioty emitujące zanieczyszczenia powinny ponosić koszty związane z ich emisją, co wynika także z Konstytucją RP (zgodnie z art. 86. każdy jest zobowiązany do dbałości o stan środowiska oraz ponosi odpowiedzialność za jego pogorszenie spowodowane własnym działaniem).
Z uwagi, że liczba uprawnień jest ograniczona i będzie systematycznie maleć, ich cena na rynku będzie rosnąć. Powstaje w ten sposób rynek emisji oraz zachęta do redukcji zanieczyszczeń. Szybsza redukcja emisji może więc przełożyć się na stabilizację lub spadek cen uprawnień. (Więcej o założeniach powstania systemu EU ETS we wcześniejszej analizie).
Dochody z aukcji uprawnień do emisji trafiają do budżetów państw członkowskich, które zobowiązują się przeznaczać środki na transformację energetyczną, innowacje przemysłowe oraz wsparcie społeczne w procesie dekarbonizacji. Dzięki temu koszt emisji staje się jednocześnie źródłem finansowania modernizacji gospodarki i rozwoju technologii niskoemisyjnych. Jest on wliczany w działalność gospodarczą, przez co technologie wysokoemisyjne, opierające się głównie na paliwach kopalnych, stają się niekonkurencyjne wobec nowych, bardziej efektywnych technologii. System ETS przyniósł już wymierne efekty: emisje w objętych nim sektorach spadły w Unii Europejskiej w latach 2005 – 2023 o ok. 47%, wspierając transformację energetyki i przemysłu, przy zachowaniu neutralności technologicznej. Systemy handlu emisjami działają już w 38 krajach poza Unią Europejską, a kolejne 20 gospodarek planuje ich uruchomienie. Jednak to w UE ceny CO₂ należą do najwyższych na świecie (obecnie ok. 70 euro/t, a w 2023 r. ponad 90 euro/t) i znacznie przewyższają te w Chinach, Korei Południowej czy RPA. W połączeniu z wysokimi cenami energii, osłabia to konkurencyjność energochłonnych sektorów. Pytanie, które trzeba zadać, dotyczy tego, czy ETS odpowiada rzeczywiście za wysokie koszty energii i czy jego ograniczenie byłoby skutecznym rozwiązaniem.
Jednym z ograniczeń skuteczności systemu ETS jest niewątpliwie nieprawidłowa dystrybucja środków ze sprzedaży uprawnień do emisji. Od 2023 r. 100% dochodów z ETS powinno być przeznaczone na finansowanie transformacji energetycznej. Wcześniej wymóg dotyczył jedynie 50% i część państw wykorzystywała wpływy z ETS do finansowania różnych wydatków budżetowych i pozabudżetowych, niezwiązanych z transformacją energetyczną.
Raport Najwyższej Izby Kontroli z 2024 r. wykazał, że w latach 2013–2023 bezpośrednio na ograniczanie emisji albo zarządzanie nimi Polska wydała niecałe 1,3% z dochodów, pochodzących ze sprzedaży uprawnień do emisji, które wyniosły w całości 94 mld zł. Zgodnie z tym raportem środki te zostały wydane na kolej, zieleń miejską czy inicjatywy związane z mrożeniem cen energii. W tym czasie inne państwa europejskie znaczną część zysków z ETS inwestowały w rozbudowę sieci przesyłowych, poprawę elastyczności systemu, w tym magazyny energii czy dywersyfikację źródeł wytwarzania. W Polsce te inwestycje drastycznie zaniedbano.
Nie tylko ETS – również ceny gazu i węgla decydują o cenach energii w UE
W UE, podobnie jak w innych krajach na świecie, ceny energii kształtuje system merit order (ang. pay-as-clear). Jest to to porządek uruchamiania źródeł energii według kosztu wytworzenia 1 MWh i podstawowy model ustalania cen na rynkach energii. Operator rynku uruchamia elektrownie w kolejności od najtańszych do najdroższych, aż pokryją popyt. Cena ustalana jest natomiast na poziomie najdroższej potrzebnej oferty. Gdy popyt rośnie, uaktywniane są droższe jednostki (np. gazowe) i ceny rosną. Gdy spada, pracują tańsze jednostki i ceny spadają. W UE cenę energii wyznacza w głównej mierze gaz (w Polsce węgiel). Wzrost jego cen automatycznie podnosi ceny energii elektrycznej w całym systemie.
Koszt CO₂ wpływa na ceny energii, ale istotne są też koszty surowców, sieci, dystrybucji i podatki. Trwałe obniżenie rachunków wymaga większego udziału OZE oraz ograniczenia godzin, w których gaz i węgiel ustalają cenę. Bez inwestycji w sieci i elastyczność obniżka cenowa dla odbiorców będzie chwilowa. Dobrym przykładem jest Hiszpania, kraj, który dzięki wysokiemu udziałowi energii elektrycznej z odnawialnych źródeł i mniejszemu uzależnieniu od gazu uniknął gwałtownych wzrostów cen energii, jakie dotknęły wiele państw UE po wybuchu konfliktu na Bliskim Wschodzie i związanym z tym wzrostem cen paliw. Dzięki ponad 40 GW mocy z OZE oraz minimalnej liczbie godzin, w których cenę energii wyznacza gaz ziemny, Hiszpania od wybuchu wojny na Bliskim Wschodzie utrzymuje jedne z najniższych cen energii w UE.
Dotychczasowe wyniki ETS pokazują, że system był skuteczny w ograniczaniu emisji. Za sprawą jego działania i dzięki wykorzystaniu zachęt wynikających z dyrektywy RED (ang. Renewable Energy Directive) oraz krajowych programów wsparcia, do końca 2024 r. emisje w elektroenergetyce, ciepłownictwie i przemyśle objętych ETS spadły o 50% względem 2005 r.
W latach 2013–2023 Polska uzyskała niemal 94 mld zł ze sprzedaży uprawnień do emisji CO₂, z czego prawie 90% zasiliło bezpośrednio budżet państwa. W samym 2025 r. wpływy z tego tytułu wyniosły ponad 16 mld zł. Pieniądze z ETS więc nie tylko generują koszty, lecz także wracają do budżetu, aby wspierać inwestycje w transformację energetyczną. Przy odpowiedniej redystrybucji przyszłych środków ze sprzedaży uprawnień, ETS może przekształcić się z narzędzia generującego koszt, w mechanizm wsparcia strategii przemysłowej UE, ukierunkowanej na rozwój nowych gałęzi przemysłu i modernizacje istniejących aktywów wytwórczych.
W dyskusji o systemie ETS trzeba też jasno oddzielić ETS1 (zwany najczęściej ETS) od ETS2.
- ETS1 działa od 2005 r. i obejmuje przede wszystkim energetykę, przemysł, lotnictwo oraz stopniowo żeglugę.
- ETS2 jest odrębnym systemem dla paliw zużywanych w budynkach i transporcie drogowym. Pierwotnie, wejście w życie ETS2 było planowane od 2027 r., ale po marcowej zmianie prawa unijnego termin ten został przesunięty dla Polski na 2028 r.
Równolegle uruchomiono Społeczny Fundusz Klimatyczny (SFK), w ramach którego w latach 2026–2032 aż 86,7 mld euro ma zostać przeznaczonych na to, aby ograniczyć skutki społeczne nowego systemu.
Debata, jakiej powinniśmy oczekiwać od polityków, nie powinna koncentrować się na postulatach wyjścia z ETS, lecz na stworzeniu realnego kontraktu energetycznego ze społeczeństwem i biznesem, w tym przejrzystego planu redystrybucji środków, spójnego z wciąż nieprzyjętym KPEiK. To właśnie sposób wykorzystania tych funduszy, a nie sam system, przesądzi o społecznej akceptacji transformacji. Na koniec warto przypomnieć, że Polska nie może jednostronnie wyłączyć się z ETS, pozostając w Unii Europejskiej. System ETS jest elementem obowiązującego prawa UE i jego zmiana wymaga wspólnej decyzji wszystkich państw członkowskich.
Autorka: Dr Katarzyna Harpak, Dyrektorka Programu Europejskiego
